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社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是社会进步和文明的重要标志。改革开放以来，扬州市对社会保障采取了一系列改革措施，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，立足基本市情，尊重客观规律，借鉴外地经验，对城乡各类居民的社会保障需求进行研究并在制度建设上进行了一系列探索。经过多年努力，社会保障事业取得长足发展，目前已经基本建立了覆盖城乡居民的社会保障体系。

一、扬州市社会保障的历史沿革

扬州市的社会保障制度是从50年代初开始建立和发展的，当时其保障的主要是国家机关、企事业单位的职工。1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，对保险费的征集、管理和支配、保险项目及标准、保险实施范围、执行和监督都进行了明确规定。条例规定机关事业单位职工养老保险由财政支付、企业职工养老保险由企业支付。这个格局一直保持到60年代中期，在保障职工生活和社会稳定等方面发挥了积极的作用。 “文革”期间，社会保障制度受到严重破坏，社会保险金的征集管理和调剂使用制度被停止，退休金、医疗费和其他劳保开支改在营业外列支，使社会保险变成了“企业保险”。不但使职工失去了保障，也给负担过重的企业的经营发展施加了沉重的压力。1978年，社会保障制度开始恢复和重建，从颁布《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，到80年代中期，基本形成了覆盖国有、集体企业，以企业为主体的社会保障系统。1986年，《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，并开始在县、市级实行统筹。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，要求建立多层次的社会保障体系。 1997年国务院颁布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年12月国务院颁发了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，按照这一系列文件要求，目前扬州市已建立了覆盖国有企业、集体企业、三资企业、私营企业、个体工商户、自由职业者和机关事业单位以及农民的社会保障体系，社会保障水平在国内处于上游。

二、扬州市社会保障的现状

扬州市坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针，积极完善各项社会保障工作，截止2007年末，社会保障工作基本现状如下：

1、养老保险。全市参加基本养老保险的企业8443家，参保职工59.6万人，享受城镇职工基本养老保险的离退休人员17.1万人。全市企业离退休人员养老金基本做到了按时足额发放。年末全市企业退休人员实行社会化管理的人数达16.9万人，社会化管理率达99.7%。2007年全市基本养老保险基金总收入230397万元，基金总支出192857万元。年末全市参加机关事业单位基本养老保险单位数达2065家，参保职工4.25万人，享受机关事业单位基本养老保险的离退休人员达1.45万人。2007年全市机关事业单位养老保险基金总收入28749万元，基金总支出29942万元。    

2、基本医疗保险。2007年末全市城镇职工基本医疗保险参保人数达74.98万人，“新农合”覆盖率达96%。2007年全市基本医疗保险基金总收入76915万元，全年基金总支出56390万元。2007年末城镇居民基本医疗保险参保人数达45.4万人。全年基金总收入2269万元，基金总支出124万元。

3、失业保险。年末全市参加失业保险的人数为51万人，领取失业保险金人数为1.24万人， 2007年失业保险基金总收入18071.74万元，全年基金总支出9233万元。

4、工伤保险和生育保险。年末全市参加工伤保险人数为45.5万人，全年享受工伤保险待遇人数为2645人。2007年全市工伤保险基金总收入5168万元，基金总支出3110万元。2007年末全市参加生育保险人数为34.7万人， 2007年全市生育保险基金总收入4261万元，基金总支出1654万元，全年享受生育保险待遇3769人。

5、农村社会养老保险和失地农民基本生活补助。年末全市农村社会养老保险累计参保人数达29.52万人，年末领取养老金人数达1.17万人。2007年农村社会养老保险基金总收入2592万元，总支出2295万元。失地农民基本生活保障工作扎实推进，保障人群不断扩大，年末享受被征地农民基本生活保障人数达4.05万人。

6、机构建设和服务能力。2007年末全市共有劳动保障监察机构8个，劳动保障监察机构组建率达100％。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员65人。全年主动监察检查用人单位6553户，接受群众举报投诉案件1738件，办结各类劳动保障违法案件1567件。通过劳动保障监察执法检查，责令用人单位补签劳动合同58908人，新办养老保险28121人，追讨工资2532.8万元。同时，大力推进劳动保障公共服务体系建设和劳动保障网络建设，实施“一体化”工程。12333信息咨询服务系统全年共接听各类咨询电话近5.2万次，受理网上咨询2307件，信息网络不断向基层延伸。社区平台建设得到进一步加强，全市建立街道（乡镇）劳动保障事务所91个，社区劳动保障工作站202个，工作人员228人，实现了劳动保障信息全市联网的“镇镇通工程”。  

三、扬州市社会保障存在的问题

改革开放以来，扬州市从实际出发，积极推进社会保障制度改革，已经形成了以养老、医疗、失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架。但在运行的过程中也还存在着一些问题，主要问题有：

1、社会保障覆盖面亟待扩大。在城镇，有些企业把给员工参保视为“掏自己的钱，办别人的事”，千方百计阻碍和拖延。少数单位为了减少成本支出，想方设法偷逃养老金缴纳，隐瞒职工人数，少报缴费工资基数。部分职工基于错误认识，自愿放弃社会保险，其错误认识主要有：一是认为社会保险可上可不上；二是不愿因为上保险而减少实际拿到手的工资；三是对保险有信任危机；四是担心社会保险关系带不走。在农村，由于农村社会保险启动不久，农民对“社会保障”仍是一个陌生的概念，农村社会保险参保率只有10%左右，低收入群体和外来务工人员仍有相当一部分游离于社会保险之外，社会保障覆盖面亟待扩大。

2、社会保障资金筹建、运营难度大。由于社会保障覆盖面一时难以迅速扩大，部分企业的经营状况不好而导致养老保险费收缴率低，统筹基金不足，个人帐户普遍为“空帐”，导致原来的隐性债务显性化。而且基金的使用效率不高，节余部分只是存入银行专户或购买国库券，收益率低，而股市风险巨大，保值增值困难，影响保障能力。

 3、社会保障管理不够规范。由于社会保险费收缴、运作管理分散在多个部门，职能相互交叉，资金管理分散，缺乏有效的监督制约机制，挤占、挪用难以避免。由于监管资源不足,保险关系不能接续，少数企业千方百计为不具备退休条件的职工违规办理提前退休手续，将负担转嫁给社保机构。

 4、社会保障执行成本高，征缴手段滞后，拖欠偷逃现象严重。用于基本养老、基本医疗、失业补助等社会保险项目的社会保障资金仍以“费”的形式征收，其强制力不够，再加上部分群众认识不足，很难取得被征收单位和个人的有力配台与支持。执法的刚性不强，强制性较差，缴费人逃避缴费行为时有发生，社会保障执行成本居高不下。

四、对策与建议

改革与完善社会保障体系应当从实际出发，参照国外、市外的成功经验和做法，按照社会主义市场经济发展的要求，针对当前我市社会保障中存在的问题，逐步建立起覆盖社会全体成员的社会保障体系，切实解决部分社会群体保障待遇不合理，城乡社会保障不平衡、不衔接等问题，统筹城乡社会保障，缩小城乡差别。

1、拓宽养老保险基金征缴渠道，扩大社会保障基金征收范围。今年，扬州市政府出台了《关于进一步扩大社会保险覆盖面加强社会保险费征缴工作的意见》，在实际工作中，一要认真落实文件精神，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，逐步做到应保尽保，足额征收，应收尽收，努力扩大基本养老保险覆盖范围。二要进一步扩大城镇的失业保险、医疗和生育保险、工伤保险的范围。城镇失业保险的覆盖面要以城镇居民为重点，医疗和生育保险、工伤保险则要努力把农民工包括在内。三要增加财政投入，实行财政兜底，由财政承担最终支付责任，社会福利、社会救助、优抚安置等资金缺口全部由政府列入预算安排解决，并且每年安排一定事业经费作为社保基金专款，变现部分国有资产，以补偿养老金的不足，努力将社会保障基金与资本市场有机结合，确保基金保值增值。

2、加快社保费改税步伐，建立规范统一的社会保障基金管理制度。社会保障基金的征收是一项政策性很强的工作，为了确保社会保障基金的征收及时足额到位，必须有一套严格规范的征收管理制度和强有力的措施作为保障。当前，社保费征收中存在刚性不强、措施不力等突出矛盾，协商缴费、拖欠拒缴社保费的现象时有发生，目前解决这一矛盾的唯一办法是保费由地税代收，将社会保障费纳入统一的税收管理体系。同时要规范社保基金的营运和监督制度，建立健全基金监管的信息网络，实行社保基金收、支、管、营四个环节相对分离，构建社会保障行政监督和社会监督相结合的监管体系。实行财务收支两条线管理，“经办、审核、审批”三分开，“征收、支付、稽核”三分离，防止基金被挤占、挪用，确保基金的安全运行。

3、加快社会保障法制建设，加强部门协作，建立齐抓共管的社会保障管理新机制。当前，我市社会保障法制建设仍然不能适应事业发展的需要，劳动保障监察执法相对滞后，执法力量薄弱，应加快社会保障法制建设。同时要加强部门协作，劳动保障部门要牢固树立协作配合意识，主动与公安、法院等部门保持联系，加大对拒不缴费行为的处罚力度，要充分发挥和利用新闻媒体舆论导向和舆论监督作用，对欠费不缴、公开抗费等违法行为及时曝光，形成齐抓共管的社会保障征收新格局，确保社会保障费应收尽收，保障广大缴费单位和个人的合法权益不受侵犯，确保社会基金的发放及时足额到位。

 4、积极推动农村社会保障制度改革，认真解决社保关系的转移接续问题。农村社会保障制度改革是建立新的社会保障体系的重要组成部分，由于长期实行城乡分隔的二元化体制，城乡社会保障差别巨大。农村社会保障的层次低、范围小、覆盖面窄。十七届三中全会提出要健全农村基本生活保障、基本医疗卫生制度，我们应该积极响应，努力实践。        在新型农村合作医疗方面，从2003年出台《扬州市人民政府关于建立新型农村合作医疗制度的实施意见》至今，新农合覆盖率已达96%以上，取得了重大成果，目前的主要任务是巩固成果，提高保障水平。在农村养老方面，已经参加农村社会养老保险的比例仅为10%左右，发展空间巨大，发展任务也很艰巨。要在实行新型农村合作医疗制度的基础上，着重解决农民工和失地农民的大病医疗和工伤保险问题，同时积极推进到养老、生育等社会保障。2007年出台的《江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》基本解决了省内接续问题，但还需要进一步落实，跨省转移接续要千方百计积极解决，可以考虑把农民工的养老保险权益集中体现在养老保险个人账户的积累上，个人账户可以随本人流动而流转。

  总而言之，做好社会保障工作，是贯彻“三个代表”，落实科学发展观、实现经济社会协调发展的必然要求。在目前全球金融危机的大背景下，中央及时做出了扩大内需的英明决策，而充分合理的社会保障是降低群众未来支出预期，愿意扩大消费拉动内需的基本条件，因此，我们要兼顾公平和效率，逐步做实养老保险个人账户，实现对社会保障对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的目标，同时努力提高养老保险管理服务的社会化程度，积极推进社区管理，形成城乡一体、统筹发展的社会保障新格局，让人民群众老有所养，病有所医，安居乐业。